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经济学家周黎安:地方政府改革不能只在收放权上绕圈子
作者:互联网    来源:互联网    点击:708    时间:2013-11-30    编辑:何春锋

经济学家周黎安:地方政府改革不能只在收放权上绕圈子

深化改革要在制度上引入并保证公众、媒体、网络等社会力量对地方政府的监督

记者 向楠

 
    在中国过去30多年的发展奇迹里,一个受到充分激励的地方政府在其中起到了重要作用。当前,中国的发展压力依然存在,我们深化改革不能丢了宝贝——对地方政府的激励。美国上世纪九十年代在全国范围内出现过再造政府的运动,原因就是政府官员被各式各样的规则和程序严格约束后,失去了应有的工作激励和创造性,形式主义、官僚主义严重。所以,未来我国虽然更加强调约束地方政府,但是这种约束不能以牺牲对地方政府的必要激励为代价。只有约束、没有激励的政府制度,对于当前的中国来说可能太昂贵了,我们暂时还“买不起”。

    11月初,地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在北京召开。国务院总理李克强在会议上强调,地方政府职能转变和机构改革是一场自我革命,有敢啃“硬骨头”的勇气,防止出现“一放就乱、一管就死”的怪圈。

    随后,在地方政府改革问题上,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责” 、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”、“进一步理顺中央和地方收入划分”等多项具体改革措施。可以预见,在未来十年全面深化改革过程中,地方政府改革以及中央地方关系调整必将占据重要位置。

    中央与地方之间的事权、财权应该如何分配?近日,国内中央地方关系问题研究权威、著名经济学家、北京大学光华管理学院应用经济系主任周黎安教授,在接受中国青年报记者专访时指出,在新一轮改革中,地方政府改革以及中央地方关系调整对改革大局有着“牵一发而动全身”的意义,要时刻注意在对地方政府的激励与约束间寻找平衡,渐进式地实现地方政府由“放手做事”走向“束手做事”。改革想要走出“一放就乱、一收就死”的怪圈,就一定不能只在收权放权问题上绕圈子,而要引入并保证社会力量对地方政府的充分监督和制约。

    地方政府改革以及中央地方关系调整对改革大局有“牵一发而动全身”的意义

    中国青年报:在对新一轮改革的期待中,地方政府治理改革以及中央与地方关系调整,为什么会受到公众高度关注?

    周黎安:过去30年,中国经济的市场化程度不断提高。但与之前相比,地方政府对市场的干预和参与程度并非像预期的那样越来越弱化,反而在经济发展中越来越扮演着中心与枢纽的角色,许多地区的经济发展都是以地方官员的战略目标、产业规划、具体运作为中心,地方政府公司化倾向日益强烈。

    就在地方政府深度参与本地经济发展的同时,我们发现,当前老百姓关心和抱怨的几乎所有问题,大多与地方政府的公共职责密切相关。比如环境资源、收入分配、教育、医疗、房价、养老等问题,很多都与地方政府在公共服务上“失灵”,没有恰当地履行其职责和角色有关。

    地方政府之所以不能承担起相应的公共服务责任,是由于它们在发展经济、提高GDP上冲动过强,导致他们忽视了其他责任。而地方政府在发展经济上的这种巨大冲动,正是来源于当前地方政府的治理模式以及中央与地方关系格局。所以,地方政府治理改革以及中央地方关系调整,可以说是未来改革的重中之重,许多其他领域的改革都要通过这一改革来传导,对我国改革的大局有“牵一发而动全身”的意义。

    中国青年报:您怎么看当下的地方政府治理模式?

    周黎安:由于存在上述那些问题,有人认为这种模式一无是处。这样评价是不客观的。

    我国的地方政府治理模式,可以简要概括为两个方面——纵向一级一级的行政分包体制和横向同级地方官员之间的晋升竞争关系。正是由于从中央到地方的层层分包,地方政府获得了发展经济所需的大量资源与自由裁量权;而地方官员围绕晋升展开的横向经济竞争,又充分调动着他们发展经济的积极性。在这一纵一横制度的影响下,地方政府就被塑造成一个富有活力和创造性、敢于突破体制束缚的行动主体,这是过去30年中国经济发展奇迹背后的一个重要动因。

    凡事有利就有弊。既然赋予了地方政府大量的资源与权力,将他们放在地区经济发展的核心位置,那么地方政府不可避免地就会运用手中的资源和权力来实现自己的利益和偏好,由此产生一系列弊端。首先,官员关心的都是有助于自己升迁的与经济增长有关的硬指标,老百姓关心的则是环境、教育、医疗、养老等与自己生活息息相关的民生软指标。在现有模式下,许多地方政府官员往往用自己的偏好来替代老百姓的偏好,只重GDP,忽视老百姓改善环境、民生的诉求。

    第二个弊端是地方保护主义盛行。一般而言,在统一国家的内部,公众应该享有统一的市场秩序、监管秩序、司法秩序等,但是当前属地化的行政分包和晋升竞争强化了地方官员利益的地理边界,使得许多原本应该统一的秩序都被具有地方保护色彩的制度所切割。

    第三,在层层分包的体制下,地方政府官员不但深度参与经济发展,还手握大量资源与权力。一旦监督缺位,很容易滋生腐败。

    最后,地方政府还存在预算软约束的问题。一方面,地方官员是流动的,大多数官员几乎不用为自己的投资行为负责;另一方面,地方政府又没有破产的风险。面对发展经济的巨大压力,地方政府当然会想尽一切办法融资,而融资形成的政府债务又缺乏明确的责任主体,只能在地方政府账户上不断累积,慢慢形成数额惊人的地方债。如果当前地方政府的治理模式不改变,规模庞大的地方债的偿付风险最终只会转嫁到中央政府头上。

    中国青年报:利弊权衡,当前的地方政府治理模式是否已到非改革不可的时候了?

    周黎安:的确是非改革不可。在改革开放早期,我国特别需要制度创新所产生的冲击力,来打破过去僵化的计划体制,对抗官僚系统中的过度管制、不作为、低效率和对市场的敌意。各地区也需要突破低水平的经济发展陷阱,为民间投资提供必要的基础设施和政策环境。那时,这种地方政府的治理模式表现出利大于弊。然而,随着我国经济不断发展、老百姓生活水平不断提高,在温饱之外,老百姓有了更多需求,比如生活环境、生活质量、执政公平性、权益保护。此时,地方政府治理模式中的弊端就被不断放大,对地方政府进行改革的呼声也越来越高。

    一直以来,关于行政体制改革的讨论很多,不少学者倾向于低估地方政府官员激励制度的重要性,认为中国更彻底的市场化是解决增长动力的唯一途径。我认为这种观点有些不接地气。长期以来,政府一直控制了地区经济发展所需的土地、资金、政策等各种核心资源,尤其是难以制约和监督的自由裁量权。这一国家管制经济的模式在中国的历史上一直没有大的改变,如今也不能寄希望于它一夜之间就发生改变。在这一现实前提下,一个更有意义的问题不是说政府应该退出所有的管制,而是如何将掌握大量资源与权力的地方政府,“驯化”成能促进地方社会经济发展的“帮助之手”,而非让它变成阻碍地区发展的“攫取之手”。

    对这个问题,之前的解决思路是引入官员之间的竞争机制,同时强调经济发展导向。从国际比较的角度看,这一解决思路让地方政府在中国经济增长奇迹中整体上扮演了非常积极的角色。但是当前,由于发展阶段的演进,以前的解决思路带来了诸多弊端,必须进行改革,重新界定政府、市场和社会的边界,找到适合新的发展阶段的新思路。

    调整中央与地方事权,关键是要给地方政府合适的激励与约束

    中国青年报:当前,地方政府事权与财权的不匹配受到越来越多的关注。有两种改革的声音:一种主张中央上收部分事权,减轻地方政府的负担;另一种主张不缩减地方的事权,给地方政府匹配相应的财权。您怎么看?

    周黎安:这两种声音其实都涉及了下一步中央地方关系调整的内容:一方面,当前的中央与地方事权划分存在一定问题,需要进行调整。当然,调整并不等同于中央要上收权力;另一方面,下一步的改革也需要实现地方政府事权与财权的相匹配。未来的改革,要赋予地方政府与事权相匹配的财力,而非仅仅是财权。因为对于生态脆弱的地区来说,不但缺乏资源,环境被破坏后也很难修复,所以不应该鼓励这些地区发展工业和经济,只能依靠上级政府的转移支付,来保障这些地方的基本财力,用于维持生态与各项公共服务支出。

    讨论中央与地方之间具体该怎么分配事权、财权固然重要,但是在面对改革时,更应该清楚认识改革背后所应遵循的核心原则。什么是未来中央地方关系调整与地方政府改革所应遵循的核心原则?在我看来,就是要通过制度设计,保证对地方政府能有一个合适的激励与约束。比如对于权力上收,并不是说所有的权力上收都是好的,上收的权力实际上不一定都能得到更好的使用。实际上,有些时候,地方政府更了解当地情况,决策的信息成本更小。同样,不是说中央把财权分给地方就完了。就拿中央给地方的一般性转移支付来说,在没有强有力监督的情况下,地方政府一样可以把这些钱拿去干别的事情。所以,对于央地关系的改革措施,首先要看其能否实现对地方政府的激励与约束的平衡,然后再来讨论具体应该怎么操作。

    中国青年报:对于中央与地方之间的事权划分,您有什么具体建议?

    周黎安:严格意义上来讲,我国并不存在中央与地方之间事权的划分。因为在我国,中央与各级地方政府之间是上下统摄、层层分包的关系,地方政府的绝大多数权力都要受到中央政府的限制和干预,区别只在于中央政府对一些事情盯得比较紧,对另一些事情盯得又比较松而已。这和西方联邦制国家中央与地方事权严格分工、凡是属于地方的事务中央无权干预的体制,有很明显的区别。未来,我国应该尝试将目前这种中央与地方层层分包的关系,向真正的分工协作关系过渡。

    在事权的具体划分上,首先,医疗保险、社会保障等全国性的公共产品,都应该主要由中央政府提供。教育也有很大的地区溢出效应,中央政府和省级政府应该承担更多份额。但是现在,这些全国性的公共产品,几乎都被层层分包给了各个地方尤其是基层政府,从而导致各地的公共服务水平差距悬殊。拿教育来说,它具有很强的地区溢出效应,一个年轻人在老家接受了教育,最后可能会到北京工作,为北京作贡献。因此,一些地方政府就不太愿意出这笔钱,因为钱花了,结果可能培养的精英人才最后都跑了。这时,就需要中央政府和较高层级的地方政府(如省政府)承担更多的支出责任,避免单个地方政府的“理性行为”最终对整个国家产生非理性的后果。

    跨省的公共事务协调和全国统一的市场秩序,也应该由中央政府出面负责。拿环渤海污染治理来说,此事涉及到辽宁、河北、天津、山东等多个省市,只由环保部或者海洋局来牵头负责,面对同等甚至更高级别的地方领导,经常搞不定。中国作为权力高度集中的国家,在涉及到跨地区的协调和统一方面反而经常显得力不从心,各种形式的地方保护主义盛行。这种情况美国也有,他们叫作interstate trade(指州际贸易,这里的贸易做广义解释,即包括货物也包括公民权利等事项——编者注),法律规定为联邦政府的权力范畴,地方制定的政策只要有地方保护主义倾向、损害别的地区公民的平等权益就属违法。

    除此之外,具有地方性的公共产品,就应该归属于地方政府的权力范畴。比如修地铁,一个城市修地铁与另一个城市几乎没有任何关系,这种情况下就应该由地方政府自己决定,而非中央政府审批。现在中央政府在决定哪些事项需要审批、哪些不需要审批时,许多时候是看项目所涉及的资金额度,即使是私人投资,投资金额大的话也要发改委审批。

    一切税制结构改革都要以企业和公众的综合税负水平只减不增为前提

    中国青年报:近年来,中央政府已经对许多原本属于地方政府权利范围的事项进行了垂直管理,比如银行、国税、海关等。有人预测,在未来,中央政府垂直管理的范围还将进一步扩大。您怎么看这种趋势?

    周黎安:在银行、海关、国税、审计、司法等领域,我国的确有垂直管理的需要,而且事实也证明,许多已经进行的垂直管理是成功的。以对银行的垂直管理为例,这一举措使得银行脱离了地方政府的控制。现在看来,如果银行仍然被地方政府控制而没有实行垂直管理,投资波动与经济大起大落可能会更严重。

    当然,也不能过于迷信垂直管理,不能认为一旦某些权力受属地管理干预产生了不良后果,就要马上把权力收到上面,进行垂直管理。实际上,上收权力只是第一步,如何保证收上去的权力能被行使得更好才是关键。最明显的例子就是曾经对食品药品监管领域实行的垂直管理。2000年,我国对食品药品监管领域实行垂直管理,郑筱萸是第一任国家食品药品监督管理局局长。郑筱萸利用食品药品监督的垂直管理,靠批发新药大肆敛财。在食品药品监管领域,这次垂直管理只是使得以前的属地管理下的分散寻租,转变成了集中寻租,不但以前的问题没有解决,反而带来了更大的弊端。最终在2008年,食品药品监管又由垂直管理回到属地管理。

    由此可见,不是所有的垂直管理都能取得比较好的效果,关键还是要有配套措施,保证收上去的权力受到监督和制约。否则,未来实行的垂直管理也可能遇到和食品药品监管领域相似的问题。

    中国青年报:什么样的制度才能保证收上去的权力会得到很好的行使?

    周黎安:这是当前面临的一个非常具有挑战性的问题。地方政府需要面对公众,工作出现问题,可以通过公众举报、上访等行为反映出来,而且不同的地方政府在横向之间也能形成对比。可是对于垂直管理的部门而言,其不但缺少信息反馈,更缺少横向参照,监督起来难度会加大。

    要保证垂直管理机制中收上去的权力得到很好的行使,简单来说就是要建立两个机制:第一个是建立来自服务对象的信息反馈机制,保证中央政府能对垂直管理机构的工作有充分的掌握;另一个就是监督问责机制。一旦通过信息反馈机制发现了垂直管理机构在权力行使中的问题,就必须进行严厉的问责。

    中国青年报:一些人主张,下一步的改革要聚焦于增加地方财政来源,具体的做法就是增加新的地方税,比如房产税等。但是目前,在整体税负较重的背景下,通过新增地方税来保证地方财政来源是否行得通?

    周黎安:财税体制肯定是下一步改革的重要领域之一,而且改革将主要集中于税制结构上。调整税制结构的意义不仅在于重新分配中央和地方的财力,同样也有助于激励地方政府履行其应有的公共职责。

    就拿房产税来说,现在政府过度依赖卖地的财政融资模式必将不可持续。推行房产税有助于给地方政府提供比较稳定的税源,降低他们对卖地的过度依赖,未来迟早会大规模推行。此外,当前地方政府的主要税源是营业税与增值税,这两种税主要来源于经济活动和生产制造过程。为了增加税收收入,地方政府的第一反应当然是发展工业、增加GDP。因为只要GDP增加了,不用太过关心环境有没有污染、民生有没有欠账,反正税收足够了。但是,如果将房产税作为地方政府主要税源之一,地方政府为了吸引更多的人前来买房,就必须关注当地的居住环境和生活质量。这就能对地方政府的行为产生一种正面引导。

    需要强调的是,当下,一切税制结构改革都有一个大的前提,那就是一定要保证企业和公众的综合税负水平不再增加。在这一前提下,可以通过改革税种设置、调整中央与地方在一些税种上的分享比例等方式,解决地方政府的财源问题。如果只增加新的税收,对既有税收结构不作调整,那将会是最坏的改革方案。因为作为一个发展中国家,既有的税收再加上各种政府收费,我国经济当前的综合税负水平过重已经是一个不争的事实。如何尽可能减少公众和企业面临的税负,应该是当前财税改革的一个重点。

    在完善自上而下的官员考核体系同时,也应该建立自下而上的考核

    中国青年报:官员晋升考核标准是地方政府治理中的核心内容。近年来,在学者、媒体的呼吁下,改变过分看重经济增长的考核模式,已经成为公众包括一些政府官员的共识。然而实际中,对这种考核模式的改革却举步维艰(比如几年前频繁见诸报端的绿色GDP如今已鲜有人提及),一些地方甚至出现了强化GDP崇拜的现象。为什么改变以GDP为核心的地方官员晋升考核模式会如此之难?

    周黎安:这里有一个大的背景,即中国是一个发展中国家,发展压力还非常大。邓小平曾提出,经济增长在中国不是一个简单的经济问题,而是一项政治任务。这种说法特别对。一方面,近年来,中国改革中所付出的成本,许多都是靠经济增长来解决的;另一方面,中国人口众多,经济衰退而引发的就业压力,可能直接转化为威胁社会稳定的力量。因此,如果经济低速增长,对政府将构成严峻的挑战。特别是前些年我国的GDP以10%左右的速度增长,现在突然降到了7%左右,各方面压力会越来越凸显。

    对于地方政府来说,它们自身也不愿意太过弱化GDP崇拜。在现有财税体制下,地方政府的收入是和GDP的增长紧密相连的。作为地方主要财政来源之一的增值税,本质上就是对经济增加值的征税。GDP增长了多少,地方政府完全可以据此估计出自己的财政收入增加多少。一旦弱化了对GDP的关注,地方政府就将面临巨大的财政压力。

    在弱化GDP崇拜这个问题上,不同地区的地方政府之间也存在博弈。对于地方政府官员而言,谁都希望别人先弱化,自己后弱化,他们都坚信总不可能会因为GDP增长快而被处罚。落后地区的官员更会认为,不能沿海和东部地区发展起来了就提弱化GDP崇拜,落后地区还憋着一股劲儿要大干特干呢,要弱化GDP崇拜也应该只是发达地区的事情。

    中国青年报:长此以往,地方官员晋升考核会不会越来越看重GDP,以至于最终很难改变?

    周黎安:不得不承认,我国一定程度上的确有着对以GDP为核心的官员考核体系的内生需求,而且这种考核体系更客观化、可数量化,执行起来也更方便、有效。但另一方面,这种考核体系所引发的诸如环境污染、地方保护、腐败、社会公平等问题也不可忽视。对于政治家来说,是否改变这种考核体系、怎么改,都必须慎重考虑、反复权衡上述两方面的因素。所以,改革从来都不是动动嘴皮子那么简单,它是一个非常艰难的过程,需要政治家具有很大的勇气和魄力。

    中国青年报:您对未来地方官员晋升考核体系的改革方向有什么建议?

    周黎安:首先是要完善自上而下的考核体系。当前,在自上而下的考核体系中,GDP占比过重,其他许多指标不够甚至缺失。另外,当前考核多是一种短期静态的考核,比如考察官员表现,看的就是他三五年任期内财税收入、经济增长情况,很少考察这些发展成绩背后所付出的成本以及未来的隐患,比如负债、环境成本,更没有考察当下的增长对以后该地区可持续发展所造成的影响。如果把地方政府比作一个公司,我们都知道,考察公司绩效时,不仅要看它的营业额与利润率,更要看它的负债率以及未来发展前景,有时甚至后者更为重要。可是现在对地方政府官员的考核,只注重前者而忽视了后者,只有短期静态的考察而没有长期动态的考察。

    但是也要注意,完善自上而下的考核体系时,不是加进去的指标越多越好。一般而言,在政治锦标赛下,单一指标的考核效果最为明显,如果指标太多、太杂,会使得考核目标变得模糊,考核过程变得主观化,从而引发考核效果的失灵与考核过程的腐败。所以像有的地方现在动不动就搞几十个指标的考核体系,是完全不可取的。因为面对这么复杂的考核体系,地方官员将无所适从,最后反而作用有限。

    在完善自上而下考核体系的同时,也应该重视自下而上考核体系的建立。相比于自上而下,许多考核内容更适合自下而上。比如公共服务的质量、政府工作人员的表现,其在自上而下的考核中可能就是一堆冷冰冰的数字,但是老百姓会对这方面内容有着更为详细的切身感受。如果在这些领域能够把老百姓自下而上的考核监督加进来,对地方官员的考核体系将会更加完善。

    要走出“一放就乱,一收就死”的怪圈,就必须引入并保证社会力量对地方政府的监督

    中国青年报:您曾指出,中国的地方政府未来应该从“放手做事”的体制向“束手做事”体制的过渡。您怎么看实现这一过渡的过程?

    周黎安:“放手做事”指层层分包的体制下给地方政府充分的资源与自由裁量权,激励它们有所作为;“束手做事”则指,要用法律和程序对它们手上的资源和权力进行一定的约束,规避“放手做事”模式所带来的一系列问题。虽然长期来看,我国地方政府治理的确需要从“放手做事”走向“束手做事”,但是,这一过程一定是一个渐进的过程,一蹴而就反而会带来许多意想不到的问题。

    在中国过去30多年的发展奇迹里,一个受到充分激励的地方政府在其中起到了重要作用。当前,中国的发展压力依然存在,我们深化改革不能丢了宝贝——对地方政府的激励。美国上世纪九十年代在全国范围内出现过再造政府的运动,原因就是政府官员被各式各样的规则和程序严格约束后,失去了应有的工作激励和创造性,工作中凡事只要循规蹈矩、不犯错误就行,不会主动努力提高服务质量,形式主义、官僚主义严重。所以,未来我国虽然更加强调约束地方政府,但是这种约束不能以牺牲对地方政府的必要激励为代价。只有约束、没有激励的政府制度,对于当前的中国来说可能太昂贵了,我们暂时还“买不起”。

    中国青年报:纵观我国中央与地方关系调整的历史,很多时候就是一个收权与放权交替的历史——收的过紧就用放权来增加活力,放的过多出现问题后又重新把权力上收。在未来中央地方关系改革中,如何做才能最大程度上走出“一放就乱、一收就死”的怪圈?

    周黎安:本质上,当前是在通过不断的收权放权循环,来实现中央与地方关系的动态平衡。对于中央而言,它担心地方不受约束的权力太多,会导致一系列负面影响;但是把权力收得过死,又会伤害地方的积极性,影响社会经济发展。面对这种状况,中央只能不断尝试,先放一点权,如果出现了问题,那就收回来一些;如果激励作用还不够,那就再放一些。如此反反复复,通过不断尝试来寻找收权与放权、中央与地方关系的平衡点。也正是如此,新中国建国后才经历了多次收权与放权的循环。

    虽然通过不断收权放权实现了动态平衡,但取得这种动态平衡的成本是巨大的。就像人体通过生病发出信号进而完成健康调节一样,在中央和地方的关系中,只有当原有的制度出现问题并被发现时,才会有新一轮的调整。可是这时,问题往往已经出现,损害已经发生。这说明,如果改革还是围绕着官僚系统内部该怎么分配权力,而不加入新的维度和元素,这一问题很可能最终走向无解。造成历史上收放循环的核心原因在于,中央政府承担了监督和考核地方政府的全部责任,所以中央政府面临严重的信息约束,担心分权的负面后果。而中央政府的监督困难,又导致下放的权力容易被滥用。

    未来,地方政府改革想走出“一放就乱,一收就死”的怪圈,就不能只在收权放权问题上绕圈子,而是要加入新的改革因素——在制度上引入并保证公众、媒体、网络等社会力量对地方政府的监督,尤其加强和完善体制内已经存在的监督和制约机制(如人大和政协)。在建立和完善“自下而上”的监督和制约机制方面,还有很长的路要走。

    如果保证了社会力量对地方政府的充分监督,就像为中央聘请了数量庞大的义务监督员。在多重监督机制的作用下,中央既能够下放权力,保证对地方政府的激励;又不用担心下放的权力得不到充分的监督与制约。如此一来,中央不必再通过收权或者放权来解决当前政府治理所面临的一系列问题,而是可以有选择性地进行中央与地方关系的重新调整。这样,传统的地方政府治理模式才有可能发生根本性的转变。中国下一步政府改革的尝试,应该围绕如何同时发挥“自上而下”和“自下而上”两个监督考核机制的作用而进行。

    (来源:《中国青年报》2013年11月29日)

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